ВВЕДЕНИЕ
Концептуальный кризис в электромагнитной безопасности телекоммуникационных сетей и систем [1, 2], стремительно развивающийся в результате широкого внедрения беспроводных сетевых технологий, охватил деятельность ряда хозяйствующих субъектов и ведомств Российской Федерации и продолжает активно проникать в социальную сферу, провоцируя население реагировать на увеличивающееся количество сетевых фрагментов, излучающих электромагнитную энергию на селитебных территориях.
Современные сотовые сети связи реализованы в виде комплекса взаимосвязанных структур и объектов, составляющих и обеспечивающих основу функционирования сложнейшей технологической системы, которая представляет собой самостоятельную инфраструктуру цифровой экономики (рис. 1), охватывающую огромные территории. Как показал опыт строительства и эксплуатации сетей связи, возникающая при этом проблема электромагнитной безопасности затрагивает интересы многочисленных хозяйствующих субъектов, вовлекает контролирующие органы и активизирует социальные процессы.
Совершенно очевидно, что проблемы электромагнитной безопасности населения России характеризуются масштабностью, актуальностью и особой значимостью для народного хозяйства, поэтому их решение необходимо осуществлять методами государственного регулирования с использованием соответствующих законодательных, концептуально-нормативных, научных, правоприменительных и других мероприятий. Это должно обеспечить выработку разумного научно обоснованного компромисса в рамках концепции общественного согласия.
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ КРИЗИС В ЭЛЕКТРОМАГНИТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Источником концептуального кризиса являются серьезные противоречия и принципиально различающиеся взгляды хозяйствующих субъектов, ведомств, органов власти и СМИ на правовые, организационные, методические и научные проблемы электромагнитной безопасности (рис. 2).
1Эксперты телекоммуникационной отрасли (Минцифры РФ) отмечают, что на селитебных территориях в результате широкого внедрения сетевых технологий беспроводной связи произошли коренные изменения видов, количества, принципов функционирования, структуры, топологии размещения, режимов работы и параметров излучающих технических средств, которые преимущественно являются излучающими фрагментами современных сетевых технологий. Создаваемая ими на селитебных территориях электромагнитная обстановка в корне изменилась и стала представлять собой в пространстве и времени сложный стохастический процесс. Такие изменения диктуют смену концепции и принципов электромагнитного мониторинга и необходимость перехода от детерминированных к статистико-вероятностным параметрам оценки электромагнитных угроз и безопасности.
В настоящее время в практике санитарно-эпидемиологической экспертизы излучающих объектов приняты правила, не предполагающие использование статистико-вероятностного анализа, критериев и оценок. Такая позиция, длительное время поддерживаемая медицинскими и контролирующими органами Роспотребнадзора, закреплена действующей нормативно-методической базой электромагнитной безопасности населения, и до последнего времени вопросы внедрения статистико-вероятностных подходов (включая риск-ориентированные) не ставились и разработки не финансировались. Эксперты медико-биологического профиля настаивают на существующих правилах детерминированных подходов оценки электромагнитной безопасности, что несовместимо с физическими представлениями о формировании изменившейся электромагнитной обстановки.
2Отказ от вероятностных подходов в электромагнитном мониторинге — это конфликт действующей нормативно-методической базы электромагнитной безопасности с рядом положений законодательства РФ. Так, например, в статье 8.1 Федерального закона
3Обостряются разногласия между владельцами (операторами) сотовых беспроводных телекоммуникационных систем и структурами Роспотребнадзора, контролирующими электромагнитную безопасность населения. Это, во-первых, этапы процедур получения операторами связи санитарно-эпидемиологических заключений Роспотребнадзора в отношении передающих радиотехнических объектов (излучающих фрагментов современных сетей), количество которых с развитием беспроводных сетевых технологий и освоением для них новых частотных диапазонов уже увеличилось в тысячи раз. Длительность, непрозрачность и очевидная необоснованность этих процедур препятствуют гармоничному развитию современных технологий и являются предпосылками конфликта интересов.
Во-вторых, это абсурдная технологическая отсталость электромагнитного мониторинга излучающих фрагментов сетей, которая заключается в том, что инструментальный контроль электромагнитной обстановки, создаваемой сотнями тысяч высокотехнологических базовых станций всех уровней сетевой иерархии по России, осуществляется «вручную» выездными гигиеническими бригадами врачей-лаборантов. Проводятся сомнительные, примитивные манипуляции, инсценировки и обработка результатов измерений стохастической эмиссии электромагнитных полей (ЭМП) фрагментами современных сетевых технологий в статистически неоднородных условиях селитебных территорий. За рубежом электромагнитный мониторинг проводится силами технических либо военных специалистов.
Сетевые фрагменты сами по себе являются носителями функций обеспечения и контроля работоспособности огромного количества высокотехнологичного оборудования, устройств и датчиков. Функции геолокации абонентских устройств, определения зон обслуживания по заданному уровню полей, обработка и архивирование этих данных заложены в сети последних поколений. Современные сети позволяют не только оперативно наблюдать в режимах реального времени за эмиссией ЭМП своих источников (самодиагностика сетей), но и обрабатывать архивированные числовые массивы полей, осуществлять всевозможные выборки и усреднения, а также оценивать электромагнитную обстановку по любым критериям, представлять результаты в удобном для анализа виде, контролировать источники излучений и управлять ими [3].
Многоэтапные процедуры получения операторами связи санитарно-эпидемиологических заключений Роспотребнадзора и инструментальный контроль электромагнитной обстановки при огромном количестве излучающих фрагментов сетей сопровождаются громоздким бумажным документированием и согласованием.
Совершенно очевидно, что правовые процедуры государственного контроля за техносферными объектами требуют оптимизации, в том числе по критерию снижения административной нагрузки на бизнес.
4Исторически сложилось так, что нормативно-методическая база электромагнитной безопасности разрабатывалась и формировалась при непосредственном участии специалистов Минцифры РФ, соавторство которых легко проследить по большому количеству методических и нормативных документов Роспотребнадзора последних трех десятков лет.
Казалось бы, что при обосновании и формировании подходов к обеспечению электромагнитной безопасности населения в условиях полного изменения видов, структуры, принципов и режимов работы, топологии, энергетики и при резком увеличении количества излучающих технических средств последует более тесное сотрудничество и взаимодействие специалистов гигиенического и научно-технического профилей. Однако при отсутствии соответствующих компетенций и существенном расхождении научных и практических подходов со стороны специалистов-гигиенистов наблюдается сомнительная позиция самостоятельной трактовки электродинамических и технически сложных системных ситуаций формирования электромагнитной обстановки современными беспроводными технологиями. Это приводит к труднообъяснимым, а порой и противоречащим теории и практике выводам о совместимости медико-биологических подходов с результатами основополагающих научно-технических исследований электромагнитной обстановки в рамках проблем ЭМС, теории обслуживания и распространения радиоволн.
При подготовке нормативно-методической базы электромагнитной безопасности зоны правовой ответственности технических и медико-биологических специалистов должны пересекаться, что будет выражаться в согласованных совместных решениях.
5Десятилетиями медико-биологические исследования по гигиенической оценке воздействий ЭМП от любых антропогенных источников на человека проводились по типовой схеме. Без обоснования и исследований принимались одни и те же параметры и условия экспозиции в детерминированном виде — это почти всегда монохроматический сигнал, максимальная мощность источника излучения при круглосуточном полном равномерном облучении тела человека. Контроль ЭМП проводился простейшими приборами, доступными для контролирующих организаций, включая региональные структуры, занимающиеся электромагнитным мониторингом.
Сейчас такие подходы приводят к нормам облучения, несовместимым с электромагнитной обстановкой, создаваемой излучающими фрагментами сетевых технологий. Медико-биологические организации, участвующие в исследовании эффектов воздействия ЭМП на человека и разработке норм и ограничений, игнорируют существенные пространственно-временные изменения в электромагнитной обстановке, а также достижения в области телекоммуникационных технологий. Не принимаются во внимание экономические показатели и предполагаемая территориальная масштабность электромагнитного мониторинга в РФ. Для массового использования в регионах предлагается сложнейшее, требующее специальных компетенций измерительное оборудование, стоимость которого доходит до десятков миллионов рублей.
В условиях нарастающего на селитебных территориях количества излучающих фрагментов, обладающих новыми сложнейшими техническими возможностями и параметрами, при отсутствии согласованных зон ответственности ведомств в области обеспечения электромагнитной безопасности наблюдается конфликт компетенций медико-биологических и технических специалистов [4].
6Одним из основных проявлений концептуального кризиса в электромагнитной безопасности является отторжение населением любых похожих на излучающие фрагменты сетевых технологий сооружений и антенных систем, размещаемых на селитебных территориях. В первую очередь, и это естественно, претензии предъявляются владельцам сооружений и оборудования,
Не следует забывать, что конечным пользователем продукции телекоммуникаций на селитебных территориях является население, которому, как показала практика внедрения современных сетевых технологий, небезразлично состояние среды его обитания по электромагнитному загрязнению. Количество жалоб, вопросов и обращений в различные инстанции постоянно нарастает. Более того, население активно вмешивается в процессы развития сетей, оказывая давление на операторов и органы власти через СМИ, пикеты, открытые выступления и даже акты вандализма [5].
Правовые механизмы регулирования электромагнитной безопасности должны обеспечить населению гарантированный Конституцией РФ (статья 42) доступ к информации о состоянии формируемой электромагнитной обстановки на селитебных территориях.
7Сложные электродинамические процессы, которые сопровождают распространение электромагнитной энергии в пространстве и ее взаимодействие с веществом (в том числе и с биологическими объектами), непонятны широкому кругу людей, поскольку ЭМП как особый вид материи практически не изучается на всех образовательных уровнях, кроме как при подготовке узких специалистов. К сожалению, в России нет хозяйственной, ведомственной, научной или любой другой структуры, которая в рамках своей научно обоснованной политики квалифицированно информировала бы население о состоянии окружающей среды по электромагнитному фактору и о причинах ее изменения, отслеживала бы и реагировала на тенденции социального восприятия эволюции технологических процессов, связанных с излучением, и корректировала информационную политику.
Казалось бы, что это функция Роспотребнадзора — именно эта служба занимается надзорной деятельностью за хозяйствующими субъектами и работает с обращениями граждан по качеству среды обитания. Нормативно-методические документы Федерального центра гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора всегда были авторитетным источником информации по электромагнитной безопасности.
Однако масштабность изменений технологических процессов в беспроводных технологиях, их цифровизация и широкий охват технологическими ЭМП селитебных территорий привлекли внимание и насторожили практически все население, поэтому применяемые устаревшие методы, средства и формы взаимодействия Роспотребнадзора с хозяйствующими субъектами и населением стали малоэффективными. Ситуация усугубилась введением в действие методического документа [6], в котором допущена грубая фальсификация научных результатов медико-биологических исследований, что привело к полному искажению представлений о воздействии различных уровней ЭМП радиочастот на человека [5]. К сожалению, к разработке или хотя бы рецензированию этого методического документа не были привлечены специалисты администрации связи России. Так утрачивается доверие со стороны специалистов и населения к системе санитарно-гигиенического контроля ЭМП и, более того, ставится под сомнение безопасность всех современных технологий.
8Как и следовало ожидать, острая востребованность населением социально значимой, резонансной информации по электромагнитной безопасности была «удовлетворена» средствами массовой информации с привлечением широкого круга «экспертов», которые зачастую не имеют даже элементарных знаний и компетенций в обсуждаемой области. В результате по информационным просторам распространяются различные фейковые суждения и конспирологические теории загрязнения, заражения, уничтожения, сокращения «чего-нибудь», сформулированные такими «экспертами». Широко предлагаются и рекламируются чудодейственные средства защиты от различных излучений. Разрозненные научно обоснованные или просто соответствующие здравому смыслу комментарии и мнения тонут и растворяются в этом потоке агрессивной бессмысленной информации, а социальная напряженность и радиофобия населения нарастают.
9Распространенной ошибкой практически всех непрофессиональных мнений, комментариев и дискуссий является смешение структурно разнородных проблем электромагнитной безопасности, связанных с наличием на селитебных территориях, с одной стороны, оборудования излучающих сетевых фрагментов, а с другой — абонентских устройств. Это приводит к хаотичным бессистемным решениям, беспомощным выводам и демонстрирует необходимость сквозной систематизации проблем, как это предлагалось, например, в [7].
Методология изучения и оценка влияния на человека излучений, пользовательских режимов и контента современных абонентских устройств больше связана с социальными подходами (воспитание, образование, просвещение), поэтому эти вопросы целесообразно объединить и рассматривать в рамках самостоятельного направления «Электромагнитная гигиена», которое впервые было обозначено в [3].
10Освоение сетевыми технологиями новых пространств сопровождается социальной нервозностью населения, вызванной размещением на селитебных территориях многочисленных мачтовых и башенных сооружений. Напомним, что их количество в мегаполисах исчисляется уже десятками тысяч. Этим сооружениям приписываются свойства не только источников вредного электромагнитного излучения, но и объектов, нарушающих архитектурное содержание районов.
Существует острая градостроительная проблема привязки таких конструкций к обслуживаемым территориям, поскольку это обусловлено принадлежностью земель, необходимостью прокладки коммуникаций, наличием вблизи социально чувствительных зон (учреждения здравоохранения, школы, детсады и пр.) исторических объектов архитектуры. Этот комплекс проблем должен решаться на соответствующей правовой основе.
11Неудовлетворенность населения решениями и бездействием управляющих и контролирующих среду обитания структур выражается в нарастающем потоке обращений граждан в суды. Сложность и специфичность таких дел, разногласия и противоречия между нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же или смежные правоотношения, а также отсутствие независимых компетентных экспертов в области проблем электромагнитной безопасности порождают массовые юридические коллизии, которые в конечном итоге не снижают социальную напряженность вокруг излучающих объектов.
ОТСУТСТВИЕ ПРЯМОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Приведенные примеры иллюстрируют широкий спектр проблем и противоречий, затрагивающих основу хозяйственных, управленческих и контролирующих отношений. Особенно остро они проявляются при проведении актуальных мероприятий по цифровизации экономики, таких, например, как осуществляемое масштабное внедрение современных сотовых технологий и интернета вещей, реализация концепций «Умный город» и «Умный дом». Здесь предполагается широкое использование беспроводных технологий связи и создание многочисленных открытых радиоканалов с размещением на обслуживаемых территориях излучающих фрагментов сетевых технологий.
При этом неизбежно правовое взаимодействие самых разных структур государственного управления, городской инфраструктуры, инновационной экономики и других сфер деятельности человека. «Содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности,
В настоящее время отсутствует прямое правовое регулирование в области обеспечения электромагнитной безопасности населения РФ, а экстраполяция правовых норм в отсутствие прямого правового регулирования нарушает принцип правовой определенности, установленный этим законом.
МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА
При оценке действующих в Российской Федерации правовых механизмов обеспечения электромагнитной безопасности населения следует четко представлять сложившуюся международную практику [8−10], которую можно отразить следующими положениями:
1. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) не устанавливает единые требования и рекомендации, а отражает в своих документах квалифицированное мнение группы международных экспертов.
2. Защита населения от ЭМП антропогенного происхождения является национальной проблемой, концепция и принципы решения которой определяются правительством и состоянием научно-технологической базы каждого государства.
3. ВОЗ предложила для стран четыре универсальные схемы ведения политики ограничения воздействий ЭМП, реализуемые при различной степени участия государства: разумное уклонение, пассивная регламентация, предотвращение загрязнения, установление и контроль предельно допустимых уровней (ПДУ).
4. Юридический статус нормативных документов и отрасли регулирования в разных странах мира могут быть самыми различными и относиться к здравоохранению, окружающей среде или телекоммуникациям.
5. В каждой стране регламентации (в том числе ПДУ) могут быть ориентированы на рекомендации Европейского сообщества, разнообразных национальных организаций, в частности ICNIRP или IEEE/ICES, либо на собственные разработки. Можно привести примеры национальных стандартов воздействия, отличающихся друг от друга не только подходами, но и в сотни и тысячи раз уровнями ПДУ.
6. В государстве ответственность за последствия воздействий ЭМП на население может быть возложена либо на само население (разумное уклонение), либо на хозяйствующие субъекты (предотвращение загрязнения, пассивная регламентация), либо на государство (установление и контроль ПДУ).
Правовая система электромагнитной безопасности населения, включая судебное производство, формируется согласно выбранной национальной концепции и устанавливаемым принципам. Именно поэтому в информационном пространстве независимо существует множество мнений и «убедительных» зарубежных примеров для изменения отечественных подходов и регламентаций как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения ПДУ.
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭЛЕКТРОМАГНИТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Российская Федерация — это одно из немногих государств, которое полностью взяло на себя ответственность за электромагнитную безопасность населения. При государственном финансировании осуществляются научно-технические и медико-биологические исследования, созданы правовая и нормативно-методическая базы, финансируются контролирующие организации, координируется развитие беспроводных технологий.
Авторы статьи в своих публикациях последних лет неоднократно отмечали, что при таком участии государства острейшую актуальность имеет проблема разработки и принятия государственной «Концепции электромагнитной безопасности населения РФ» и законодательного закрепления ее в виде основополагающих принципов [2]. Общая ситуация с электромагнитным насыщением окружающей среды дошла до такого уровня, что уже невозможно решать ее путем частичного «латания дыр» в правовой, нормативной и методической документации. Во многих прогрессирующих отраслях народного хозяйства подобная ситуация уже привела к принятию новых доктрин, парадигм, концепций, принципов, моделей
В области правового обеспечения электромагнитной безопасности населения РФ необходимы инициативы с акцентами на электромагнитный фактор — определение места электромагнитной безопасности в структуре гражданского законодательства, создание иерархической структуры законов и подзаконных документов (стандартов, регламентов
В свое время развитие атомной энергетики и широкое использование ядерных технологий привели к вынужденному повышенному вниманию государственного контроля к источникам ионизирующего излучения, что определило принятие Федерального закона
В настоящее время аналогичная ситуация по актуализации государственного контроля за источниками электромагнитного излучения сложилась в связи с развитием беспроводных сетевых технологий в телекоммуникационной отрасли. Она проявляется не менее остро, поскольку, в отличие от ионизирующего загрязнения, которое в большинстве своем фоновое либо аварийное, электромагнитное излучение включено в процесс функционирования радиоканала, являясь неизбежным технологическим загрязнением.
Начать целесообразно с фрагментарного, информационного, структурного, функционального и параметрического анализа сложившейся ситуации совместно с заинтересованными участниками хозяйственной и контролирующей деятельности в области связи, что позволит сформулировать научно обоснованные, согласованные принципы и способ реализации подходов в области электромагнитной безопасности населения.
Одним из основных результатов предлагаемого комплекса исследований должна стать разработка Федерального закона «Об электромагнитной безопасности населения» (рис. 3), в котором будут прописаны согласованные тонкости и особенности государственного контроля над источниками электромагнитного излучения, в том числе разрешительные и регуляторные процедуры риск-ориентированного подхода.
Чтобы обеспечить возможность разработки такого закона, следует в статью 27 Федерального закона
Далее потребуют корректировки и другие федеральные законы: № 7-ФЗ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Концептуальное структурирование и основополагающая систематизация правовых, экологических, научно-технических, медико-биологических, санитарно-гигиенических и других проблем в области электромагнитной безопасности населения позволят конкретизировать зоны ответственности участников процесса и их взаимодействие, устранить многовариантность подходов, определить принципы и мероприятия обеспечения электромагнитной безопасности. Это, в свою очередь, будет являться действенным фактором для проведения обоснованной и прозрачной социальной политики развития современных технологий.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Маслов, М.Ю. Концептуальный кризис в электромагнитной безопасности телекоммуникационных сетей и систем / М.Ю. Маслов, Ю.М. Сподобаев, М.Ю. Сподобаев // Электросвязь. — 2017. — № 7. — С. 18−23.
2. Маслов, М.Ю. Принципы и подходы преодоления концептуального кризиса в электромагнитной безопасности / М.Ю. Маслов, Ю.М. Сподобаев, М.Ю. Сподобаев // Электросвязь. — 2018. — № 4. — С. 12−18.
3. Маслов, М.Ю. Конвергенция медико-биологических и технических аспектов электромагнитной безопасности / М.Ю. Маслов, Ю.М. Сподобаев // Электросвязь. — 2021. — № 2. — С. 14−21.
4. Маслов, М.Ю. Электромагнитная безопасность сетевых технологий и ведомственная цензура научных материалов / М.Ю. Маслов, Ю.М. Сподобаев // Электросвязь. — 2021. — № 2. — С. 13.
5. Сподобаев, Ю.М. Социальные последствия фальсификации научных материалов в области электромагнитной безопасности / Ю.М. Сподобаев // Электросвязь. — 2021. — № 2. — С. 21−25.
6.
7. Маслов, М.Ю. Обоснование предметной области электромагнитной безопасности/ М.Ю. Маслов, Ю.М. Сподобаев, М.Ю. Сподобаев // Электросвязь. — 2018. — № 11. — С. 63−67.
8. Григорьев, О.А. Особенности национальной политики, определяющей подходы к гигиеническому нормированию электромагнитного поля радиочастот в различных странах / О.А. Григорьев, М.Е. Гошин, А.В. Прокофьева, В.А. Алексеева // Гигиена и санитария. — 2019. — № 98(11). — С. 1184−1190.
9. Environmental Health Criteria 238: Extremely Low Frequency Fields. — Geneva: WHO Press, 2007. — 543 р.
10. Григорьев, О.А. Электромагнитная безопасность населения. Национальные и международные нормативы электромагнитных полей радиочастотного диапазона / О.А. Григорьев, В.Н. Никитина, В.Н. Носов и др. // Здоровье населения и среда обитания. — 2020. — № 10 (331). — С. 29−33.
Журнал «Электросвязь» № 9 2021
